RESPONSABILITA' CIVILE DEL DIPENDENTE PUBBLICO
O DELL'AMMINISTRAZIONE PUBBLICA DELLO STATO

 

Corte di Cassazione - Sezione VI Penale – Sent. n 13048 del 15 dicembre 2000 – Pres. P. TROJANO – Cons. relatore L. DERIU – ricorrenti, XXXX (avv.ti ROSSETTI, LAMMIONI, GAITO, MITARIDONNA, TUFARIELLO, PICCOLO) – resp. civ. Ministero dell’Interno (Avv.Stato G. LANCIA) – Sost. Proc. Gen. (G. IADECOLA).

Reati commessi da dipendenti Ministero Interni – responsabilità civile dell’amministrazione – criterio di occasionalità necessaria.

La p.a. risponde – solidalmente – per il fatto che a lei sono direttamente riferibili gli atti dei propri dipendenti compiuti – in ragione del c.d. rapporto di immedesimazione organica – per il raggiungimento delle finalità istituzionali sue proprie nell’ambito dell’attuazione del servizio demandato (con conseguente riferibilità del comportamento illecito alla pubblica amministrazione quando lo stesso costituisca, comunque, esplicazione dell’attività dell’ente).

Sussiste un nesso di occasionalità necessaria tra la condotta illecita del dipendente pubblico e le incombenze allo stesso affidate, considerando non solo lo specifico comportamento dell’agente pubblico costituente abuso, ma anche il complesso delle attività pubbliche al quale il comportamento inerisce.

In tal senso va ravvisata la connessione con le finalità istituzionali dell’ente pubblico, tutte le volte in cui l’espletamento delle mansioni inerenti al servizio prestato abbia costituito la conditio sine qua non del fatto illecito produttivo del danno, quanto meno per averne grandemente agevolato, ma pur sempre in modo decisivo, la realizzazione.

Il rapporto di occasionalità necessaria deve ritenersi sussistente ogniqualvolta l’agente pubblico imputato di reati, pur perseguendo fini propri, intanto abbia potuto consumare questi in quanto – svolgendo le funzioni assegnategli e avendo così attinto legittimamente informazioni d’ufficio (poi utilizzate illegalmente) si siano oggettivamente e concretamente dimostrate indispensabili per l’esecuzione dei reati medesimi.

OSSERVA

Omissis …..la Corte d’Assise di Bologna con sentenza del 31.5.1997 affermava la responsabilità di XXXX per i seguenti reati XXXXX omissis … dichiarava, inoltre, la responsabilità del Ministero dell’Interno nei confronti delle parti civili costituite contro lo stesso, condannando detto Ministero (in solido con gli imputati) al risarcimento dei danni e alla rifusione delle spese processuali.

Con decisione in data 17.12.1998 la Corte d’Assise d’Appello di Bologna, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, così statuiva…..rigettava nel merito l’appello proposto dal responsabile civile, e dichiarava interamente compensate le spese di lite…..

Con specifico riferimento alla posizione del responsabile civile Ministero dell’Interno….; come la responsabilità del Ministero dell’Interno fosse da confermare (avendo il fenomeno determinato addirittura un intervento del Parlamento, con la legge 31.3.1988, n. 70; dovendosi ritenere sussistente nella specie un ipotesi di «responsabilità indiretta oggettiva» ex art. 2049 c.c., con riferimento alla teoria del «rischio d’impresa»; potendosi e dovendosi aderire all’indirizzo del Supremo Collegio secondo cui "la responsabilità civile dell’ente pubblico per il fatto delittuoso commesso dal dipendente che abbia dolosamente agito abusando delle sue funzioni, ma pur sempre nell’esercizio dell’attività demandatagli, produttivo di danni per la persona offesa, è di natura vicaria e va inquadrata nell’ambito di quella indiretta del committente, prevista dall’art. 2049 c.c." essendo state, l’esistenza e la permanenza dell’associazione per delinquere, costantemente e fortemente condizionate dall’esercizio delle funzioni di appartenenti alla Polizia di Stato di quasi tutti gli appartenenti della banda; sussistendo, quindi, un nesso di "occasionalità necessaria" per la realizzazione del reato di cui all’art. 416 c.p. e l’esercizio delle incombenze affidate agli imputati); come, peraltro, la complessità delle questioni inerenti alla responsabilità del Ministero inducesse a compensare le spese relative al giudizio di appello… omissis

MOTIVI DELLA DECISIONE

Omissis…

Gli argomenti proposti dal Ministero dell’Interno avverso la propria condanna al risarcimento dei danni in qualità di responsabile civile, possono riassumersi e sintetizzarsi come segue:la sentenza impugnata avrebbe operato una ricostruzione del quadro normativo contraria al costante insegnamento della Suprema Corte, rifiutando "la tesi che riferiva l’art. 28 della Costituzione a una responsabilità diretta quale specificazione del generale principio indicato dall’art. 2043 c.c."; detta tesi sarebbe stata correttamente accolta dalla decisione n. 2210 del 2.2.1999 della V sezione penale della Cassazione (nel giudicare della responsabilità civile del Ministero dell’Interno in ordine alla costituzione dell’associazione per delinquere contestata ai medesimi imputati dalla Procura della Repubblica di Rimini, nonché in ordine a uno dei reati scopo di detta associazione), secondo la quale – a norma dell’art. 28 della Costituzione – la P.A. risponde per il fatto che le sono direttamente riferibili gli atti dei dipendenti, compiuti – in forza del c.d. rapporto di immedesimazione organica – per il raggiungimento delle finalità istituzionali sue proprie nell’ambito dello svolgimento del servizio demandatato"; la sentenza impugnata, per contro, avrebbe omesso "qualsiasi esame approfondito dei requisiti che il diritto vivente richiede per riconoscere l’occasionalità necessaria tra il fatto del dipendente e la responsabilità della p.a."; la nascita dell’associazione per delinquere, invero, si sarebbe "liberamente realizzata tra soggetti liberi di determinarsi positivamente (come la restante parte dei loro colleghi) o negativamente" e la Corte territoriale avrebbe "operato una netta confusione concettuale tra occasione e condizione del reato", ravvisando il fondamento della responsabilità "non più in un illecito nell’espletamento delle mansioni affidate, bensì in una garanzia o esigenza solidaristica a favore del terzo danneggiato", e così affermando "apoditticamente e senza alcuna possibilità di prova liberatoria, la responsabilità del Ministero non come sanzione accessoria per il compimento di reati da parte dei propri dipendenti, ma quale sanzione civile derivante dall’aver consentito pure obiettivamente e senza idoneo momento soggettivo, il sorgere e il protrarsi della associazione"; la decisione impugnata, inoltre, sarebbe fondata sull’assiomatica parificazione tra responsabilità indiretta ex art. 2049 c.c. e responsabilità oggettiva (in contrasto con gli orientamenti giurisprudenziali della Cassazione civile, Sez. I, sent. 2574 dell’1.10.1998); l’affermazione di responsabilità per i singoli reati scopo, d’altronde, sarebbe stata fatta discendere (nella motivazione della decisione impugnata) "non dalla accertata riferibilità del comportamento dei rei all’amministrazione", e neppure da una qualsiasi forma di interferenza tra il loro operare e le funzioni assegnate o comunque esercitate, "ma per essere la commissione dei singoli reati – scopo attuazione del programma di un’associazione per delinquere e per essersi questa formata profittando delle mansioni espletate e mediante utilizzazione delle nozioni e informazioni apprese in servizio"; in realtà i comportamenti indicati dalla sentenza (conoscenza di dati fattuali, approfittamento di nozioni, facilità d’incontro in servizio, etc…) non sarebbero "il momento consumativi del reato associativo", ma costituirebbero semmai "momento probatorio della consumazione del reato" (giacché l’associazione avrebbe potuto non nascere o finire prima indipendentemente dall’operato dell’amministrazione dell’interno).

Gli argomenti addotti nel ricorso sono stati ripresi e ulteriormente sviluppati dall’Avvocatura dello Stato nella memoria "con motivi nuovi" in data 17.12.1999: tutti gli imputati legati da rapporto di servizio con esso Ministero avevano agito, nell’associarsi criminalmente e nel compiere i loro reati, solo ed esclusivamente per fini e motivi non solo meramente egoistici e assolutamente estranei all’amministrazione di appartenenza, ma addirittura radicalmente contrastante con i fini dell’amministrazione medesima; i reati commessi avevano, anzi, frustrato l’azione dell’amministrazione di polizia; le condanne inflitte al Ministero, dunque, si palesavano violatrici degli art. 2043 c.c., 2049 c.c., 28 Costituzione, oltreché dei principi generali in materia di pubblica amministrazione e di responsabilità di questa.

Il ricorso deve ritenersi fondato, nei limiti e per gli effetti di seguito esposti.

Questa Corte non ritiene di doversi discostare dall’orientamento giurisprudenziale di gran lunga prevalente (espressamente richiamato dalla stessa decisione impugnata) secondo il quale la responsabilità dello Stato per il fatto dei propri dipendenti non può essere che diretta, ai sensi di quanto previsto dall’art. 28 della Costituzione e dall’art. 2043 c.c. (v. per tutte Cass. civ. sez. III, sent. 12960 del 3.12.1991, Esposito – amm. Difesa Marina; Cass. civ. sez. I, sent. 9935 del 7.10.1993, Grenz Service Spedition GMBH – Ministero Finanze; Cass. civ. sez. III, sent. 10896 del 6.12.1996, Biasotti – Ministero Difesa; Cass. sez. III, sent. 9583 del 30.6.1984, Bonomi; Cass. sez. IV, sent. 5575 del 21.5.1985, Adorno; Cass. sez. V, sent. 1386 del 2.2.1999, Savi e altri).

L’art. 28 della Costituzione (il cui carattere innovativo appare ravvisabile soprattutto nel riconoscimento della responsabilità personale anche degli agenti dell’amministrazione, che in precedenza era variamente limitata o esclusa) stabilisce che "i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.

La pubblica amministrazione, dunque, risponde – con responsabilità solidale – per il fatto che a lei sono direttamente riferibili gli atti dei dipendenti, compiuti – in forza del c.d. rapporto di immedesimazione organica – per il raggiungimento delle finalità istituzionali sue proprie nell’ambito dello svolgimento del servizio demandato (con conseguente riferibilità del comportamento illecito alla pubblica amministrazione quando lo stesso costituisca, comunque, esplicazione dell’attività dell’ente).

In presenza del rapporto d’impiego o servizio (quali che siano le mansioni svolte, nella vasta gamma estesa dall’attività strettamente "rappresentativa" a quella meramente "materiale"), si determina una "dipendenza organica", cui non pare certo sovrapponibile la responsabilità "indiretta" di padroni e committenti ex art. 2049 c.c.: disposizione questa ultima, che – con i più elastici e meno rigorosi criteri di riferibilità al proponente del fatto illecito del preposto (postulandosi all’uopo soltanto l’esistenza di un rapporto di lavoro e un collegamento tra il fatto dannoso del dipendente e le mansioni da questi espletate, senza che sia richiesta la prova di un vero e proprio nesso di causalità, essendo sufficiente che l’incombenza svolta abbia determinato una situazione tale da agevolare e rendere possibile il fatto illecito e l’evento dannoso, e ciò anche se il dipendente abbia operato oltre i limiti delle sue incombenze, e persino trasgredendo gli ordini ricevuti; vedi, infatti: Cass. civ. sez. III, sent. 12417 del 10.12.1998, Ministero P.I. Giugliano; Cass. civ. sez. I. sent. 2574 del 20.3.1999, Banca di Roma S.p.A. – Cavatosta; Cass. civ. sez. I. sent. 6233 del 21.6.1999, Mediolanum S.p.A. Baravelli e altri) – è sempre stata applicata fuori del rapporto di pubblico impiego; d’altro canto, è proprio dal riferimento all’istituto della responsabilità indiretta, ex art. 2049 c.c., che è stato elaborato il criterio della "occasionalità necessaria" (da intendersi nel senso di cui si è detto dianzi).

Con specifico riguardo al tema della responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione, nei confronti dei terzi, per fatti dei propri dipendenti, proprio l’opportuna utilizzazione del criterio in questione (occasionalità necessaria) ha consentito l’ampliamento della riferibilità all’ente pubblico delle azioni e/o omissioni compiute dai dipendenti stessi.

Secondo l’orientamento tradizionale (si vedano le pronunce già citate a proposito della responsabilità diretta ex art. 28 della Costituzione e 2043 c.c.), infatti, l’attività del dipendente era "riferibile all’amministrazione" quando consisteva in una esplicazione della stessa attività dell’ente di appartenenza ed era rivolto al conseguimento dei fini istituzionali di esso; solo in presenza di siffatte condizioni, dunque, era configurabile il rapporto di "immedesimazione organica", fondante la responsabilità diretta della p.a. (ex art. 28 Costituzione) per fatti dei dipendenti compiuti in violazione dei diritti; detta responsabilità andava, quindi, esclusa nella ipotesi in cui il dipendente avesse agito "al di fuori delle funzioni pubbliche cui era deputato e per fini del tutto personali ed egoistici", dovendosi in tal caso negare ogni rapporti di occasionalità necessaria tra le incombenze stesse e l’attività che aveva determinato il verificarsi del danno.

Tale orientamento deve ritenersi ormai superato dai condivisibili principi giurisprudenziali espressi dalle pronunce più recenti e attente a sviscerare tutti gli aspetti del tema (si veda in particolare: Cass. III civ., sent. 4232 del 14.5.1997, Ente poste italiane – Cassa di Risparmio La Spezia; più in generale sul tema, v. anche : Cass. III civ., sent. 10896 del 6.12.1996, Biasotti – Ministero Difesa; Cass. III civ., sent. 6617 del 22.5.2000, Pisani Ministero Interni), secondo cui "il fatto doloso non è necessariamente non riferibile alla pubblica amministrazione", dovendo ritenersene al contrario la riferibilità allorché sussista un nesso di occasionalità necessaria tra il comportamento del dipendente e le incombenze allo stesso affidate: nesso che va accertato (ed è proprio questo il punto di decisiva divergenza rispetto all’orientamento tradizionale) considerando non solo lo specifico comportamento dell’impiegato pubblico costituente abuso, ma il complesso delle attività al quale il comportamento inerisce; allorché, infatti, la condotta dolosa si innesta nel meccanismo dell’attività complessiva dell’ente, e avuto riguardo alla sua finalità terminale (non estranea rispetto agli interessi e alle esigenze pubblicistiche dell’amministrazione), quel collegamento non può non essere ritenuto in tal senso, perciò, va ravvisata la connessione con le finalità istituzionali della pubblica amministrazione, tutte le volte in cui l’espletamento delle mansioni inerenti al servizio prestato abbia costituito conditio sine qua non del fatto illecito produttivo del danno, quanto meno per averne grandemente agevolato (ma pur sempre "in maniera decisiva") la realizzazione.

In altre parole – come acutamente sottolineato nella motivazione della citata sentenza 1386/99 della Sez. V penale di questa stessa Corte – la distinzione concettualmente operabile tra due diversi rapporti (quello tra il comportamento del dipendente e l’evento dannoso, legati da nesso di causalità; quello tra il comportamento del dipendente e l’amministrazione legati da nesso di riferibilità in ragione dei fini istituzionali) viene sostanzialmente riassunta e compendiata nell’unico rapporto tra "mansioni espletate e danno prodotto" in termini di "occasionalità necessaria".

L’espressione "mansioni espletate", invero implica necessariamente, per un verso, il riferimento soggettivo all’affidamento da parte del datore di lavoro/committente (sia esso la pubblica amministrazione o un privato) e, per l’altro, un riferimento oggettivo – funzionale alle finalità dell’affidamento stesso.

Conseguentemente, il rapporto di occasionalità necessaria deve ritenersi sussistente ogniqualvolta l’imputato, pur perseguendo fini propri, intanto abbia potuto consumare il reato in quanto – svolgendo le funzioni assegnategli e avendo così attinto legittimamente informazioni d’ufficio (poi utilizzate illegalmente) si siano oggettivamente e concretamente dimostrate"indispensabili per l’esecuzione dei reati".

Deve escludersi, dunque, che il fondamento della responsabilità possa essere individuato (come, invece, si vorrebbe nella decisione impugnata e nelle tesi delle parti civili interessate alla questione in esame) non già in un "illecito nell’espletamento delle mansioni affidate", bensì, "in una garanzia o esigenza solidaristica a favore del terzo danneggiato", obiettivamente configurabile e tale da escludere ogni possibilità di prova liberatoria, in base al principio cuius commoda eius et incommoda . Seguendo una simile tesi, invero, si rischia di pervenire alla configurazione di un "nesso del tutto formale ed evanescente" tra p.a. e comportamento criminoso del dipendente (al fine di ravvisare la responsabilità civile della prima), perdendo di vista l’esigenza di concretezza spazio – temporale postulata dal concetto di "mansioni" e la stretta funzionalità ai fini istituzionali dello Stato.

Nel caso di specie, in effetti, la decisione impugnata non ha motivato adeguatamente neppure sul punto dell’attingimento e del conseguente illegale utilizzo di informazioni d’ufficio da parte degli imputati, abbandonandosi, in proposito, a mere congetture e finendo per ritenere "riferibile alla p.a." ogni condotta dei soggetti aventi la "qualità" di suoi dipendenti, soltanto perché connotata dall’asserita e/o ipotizzata (ma tutt’altro che rigorosamente provata) utilizzazione di conoscenze tecniche o informazioni fattuali ricollegabili al rapporto di servizio (se vedano le considerazioni svolte, e i particolari apoditticamente richiamati…..:incarichi svolti, correlative possibilità di conoscenza e/o informazioni, asserita disponibilità di dati riservati).

Le gravi carenze motivazionali riscontrare impongono sul punto in questione(condanna del Ministero dell’Interno quale responsabile civile) l’annullamento della decisione impugnata (con assorbimento degli ulteriori motivi di doglianza proposti dal detto Ministero e il rinvio – ex art. 622 c.p.p. – al giudice civile competente per valore in grado d’appello, al quale spetterà:

a) verificare la contestualità tra svolgimento di mansioni e comportamento criminoso, alla luce di quanto precisato in ordine alla caratteristiche di dette mansioni per rapporto alle finalità istituzionali;

b) accertare e motivare le specifiche connessioni spazio – temporali tra attività di servizio e consumazione dei singoli reati (con riferimento, dunque, non solo al delitto associativo, ma anche a ognuno dei reati scopo in relazione ai quali la chiamata in giudizio del responsabile civile è stata ammessa);

c) verificare la corrispondenza delle mansioni conferite a quelle concretamente svolte, onde accertare: 1) se il comportamento concreto degli imputati appartenenti alla Polizia di Stato- pur se deviato violazione di norme regolamentari o per eccesso di potere – risulti comunque inquadrabile nell’ambito del "meccanismo dell’attività complessiva dell’ente e della correlativa finalità terminale" (con permanente integrità del rapporto organico, quantomeno nei già precisati termini dell’occasionalità necessaria, e conseguente assunzione di responsabilità diretta da parte della P.A.); 2) se, viceversa, l’agente – con la propria condotta – abbia determinato una completa e totale "rottura del rapporto organico" (con esclusione anche di qualsiasi ipotesi di occasionalità necessaria) e conseguente esenzione della p.a. – quanto meno sotto il profilo in esame – da responsabilità civile;

d) verificare, da ultimo per quanto di ragione l’ipotizzabilità di una responsabilità della p.a. con riferimento a profili diversi da quelli fin qui esaminati, ma pur sempre riconducibili all’ambito di applicazione dell’art. 2043 c.c.: si pensi, ad esempio, alle condotte di quanti – non ottemperando ai loro doveri di direzione e controllo, ma pur sempre impegnando la volontà dell’amministrazione – potrebbero comunque aver consentito agli imputati di compiere i loro delitti (a tale ipotesi significativamente e non certo a caso, ha fatto cenno la stessa Avvocatura dello Stato alle pag. 24 e 25 del proprio ricorso); oppure ai "reati omissivi, corrispondenti ad altrettanti doveri funzionali", commessi da quanti avevano serbato "un omertoso silenzio… ancorché non più appartenenti all’associazione criminale", benché permanentemente obbligati, per la loro funzione di agenti di polizia giudiziaria, a riferire qualsiasi notizia di reato di cui fossero venuti a conoscenza… e perciò a denunciare l’esistenza di quel sodalizio di cui avevano sicuramente conoscenza".

Omissis…